自然資源部辦公廳關于印發《鄉村振興用地政策指南（2023年）》的通知

各省、自治區、直轄市自然資源主管部門，新疆生產建設兵團自然資源局：

為切實提升自然資源領域服務保障鄉村振興用地的能力，自然資源部根據現行的法律、法規、規章和文件，梳理鄉村振興用地涉及的政策要點，編制形成《鄉村振興用地政策指南（2023年）》（以下簡稱《指南》），現予以印發，請各地認真組織落實。

《指南》印發后，國家新出臺的政策規定與本《指南》及其引用文件規定不一致的，以新的政策規定為準。鼓勵各地結合實際細化落實。

自然資源部辦公廳

2023年11月14日

鄉村振興用地政策指南（2023 年）

第一條（總體要求）

堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹落實黨的二十大精神，深入貫徹落實習近平總書記關于“三農”工作的重要論述，堅守土地公有制性質不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損三條底線，通過優化國土空間格局、強化用途管制、積極盤活存量等系列舉措，切實提升自然資源領域服務保障鄉村振興用地的能力。

第二條（適用范圍）

（一）農村村民住宅用地；

（二）現代種養業，農產品加工業，農產品流通業，鄉村制造、農田水利設施建設和手工藝品業，鄉村休閑旅游業，鄉村新型服務業，鄉村新產業新業態等鄉村產業用地；

（三）農村道路、農村供水保障、鄉村清潔能源、農村物流體系、農村人居環境整治、鄉村信息基礎設施等鄉村公共基礎設施用地；

（四）鄉（鎮）村公共設施、公益事業建設用地；

（五）國家生態安全屏障保護與修復，草原保護與修復，濕地保護與修復，重點流域環境綜合治理，荒漠化、石漠化、水土流失綜合治理，農村土地綜合整治，重大地質災害隱患治理等鄉村生態保護與修復用地；

（六）其他符合法律法規及政策文件要求的鄉村振興促進活動涉及的用地行為。

第三條（基本原則）

堅持規劃引領，統籌謀劃。先規劃、后實施，通盤考慮土地利用、產業發展、居民點布局、人居環境整治、生態保護和歷史文化傳承，不得違反國土空間規劃進行各類開發建設活動。

堅持底線思維，保護優先。落實最嚴格的耕地保護制度、生態環境保護制度和節約集約用地制度，強化底線約束，優先保障生態安全、糧食安全、國土安全。

堅持存量挖潛，高效發展。正確處理資源保護與開發利用的關系，嚴控建設用地總量，嚴格執行建設用地標準，統籌利用存量和新增建設用地，優化資源配置、提高資源開發利用效率、促進高質量發展。

堅持以人為本，維護權益。充分尊重農民意愿，依法保障農民土地合法權益和農村建設用地需求，促進農業增效、農民增收、農村增美。

把加強國土空間規劃管理作為鄉村振興的基礎性工作，實現規劃管理全覆蓋。按照先規劃后建設的原則，各地根據國土空間總體規劃，在“三區三線”劃定基礎上，結合實際加快推進城鎮國土空間詳細規劃和村莊規劃的編制（修編）和審批，為開發建設、鄉村建設行動以及實施鄉村建設規劃許可等提供法定依據。【《中共中央國務院關于堅持農業農村優先發展做好“三農”工作的若干意見》、《自然資源部辦公廳關于加強村莊規劃促進鄉村振興的通知》（自然資辦發〔2019〕35號）、《自然資源部關于深化規劃用地“多審合一、多證合一”改革的通知》（自然資發〔2023〕69號）】

第五條（規劃布局）

完善縣鎮村規劃布局。強化縣域國土空間規劃管控，統籌劃定落實永久基本農田、生態保護紅線、城鎮開發邊界。統籌縣城、鄉鎮、村莊規劃建設，明確村莊分類布局。推進縣域產業發展、基礎設施、公共服務、生態環境保護等一體規劃，加快形成縣鄉村功能銜接互補的建管格局。科學編制村莊規劃，允許在不改變縣級國土空間規劃主要控制指標情況下，優化調整村莊各類用地布局。涉及永久基本農田和生態保護紅線調整的，嚴格按國家有關規定執行，調整結果依法落實到村莊規劃中。【《國務院關于印發“十四五”推進農業農村現代化規劃的通知》（國發〔2021〕25號）、《自然資源部辦公廳關于加強村莊規劃促進鄉村振興的通知》（自然資辦發〔2019〕35號）】

嚴格落實“一戶一宅”，引導農村宅基地集中布局。在縣、鄉級國土空間規劃和村莊規劃中，要為農村村民住宅建設用地預留空間，已有村莊規劃的，要嚴格落實。沒有村莊規劃的，要統籌考慮宅基地規模和布局，與未來規劃做好銜接。強化縣城綜合服務能力，把鄉鎮建成服務農民的區域中心，統籌布局村基礎設施、公益事業設施和公共設施。依據《關于保障和規范農村一二三產業融合發展用地的通知》（自然資發〔2021〕16號）的規定，做好產業布局。【《自然資源部辦公廳關于進一步做好村莊規劃工作的意見》（自然資辦發〔2020〕57號）、《自然資源部農業農村部關于保障農村村民住宅建設合理用地的通知》（自然資發〔2020〕128號）】

第六條（土地利用年度計劃）

土地利用年度計劃是實施國土空間規劃的重要措施，是農用地轉用審批的依據。建設項目需要使用土地的，必須符合土地利用年度計劃管理規定，嚴禁無計劃、超計劃批準用地。【《自然資源部關于在經濟發展用地要素保障工作中嚴守底線的通知》（自然資發〔2023〕90號）】

各地應統籌安排全年土地利用計劃，堅持“項目跟著規劃走、要素跟著項目走”，以真實有效的項目落地作為配置計劃的原則，嚴格實施計劃指標配置與處置存量土地掛鉤機制，保障鄉村振興合理用地需求。【《自然資源部關于2023年土地利用計劃管理的通知》（自然資發〔2023〕38號）】

第七條（傾斜支持鄉村振興措施）

新編縣鄉級國土空間規劃應安排不少于10%的建設用地指標，重點保障鄉村產業發展用地。省級制定土地利用年度計劃時，應安排至少5%新增建設用地指標保障鄉村重點產業和項目用地。【《中共中央國務院關于抓好“三農”領域重點工作確保如期實現全面小康的意見》】

每個脫貧縣每年安排新增建設用地計劃指標600畝，戴帽專項下達脫貧縣；原深度貧困地區新增建設用地計劃指標不足的，由所在省份協調解決。【《自然資源部關于2023年土地利用計劃管理的通知》（自然資發〔2023〕38號）、《自然資源部辦公廳關于過渡期內支持鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接的通知》（自然資辦發〔2022〕45號）】

在年度全國土地利用計劃中單列農村村民住宅建設用地計劃，專項用于符合“一戶一宅”和國土空間規劃要求的農村村民住宅建設，單獨組卷報批，實行實報實銷。【《自然資源部關于2023年土地利用計劃管理的通知》（自然資發〔2023〕38號）】

市縣要優先安排農村產業融合發展新增建設用地計劃，不足的由省（區、市）統籌解決。【《自然資源部國家發展改革委農業農村部關于保障和規范農村一二三產業融合發展用地的通知》（自然資發〔2021〕16號）】

對革命老區列入國家有關規劃和政策文件的建設項目，納入國家重大建設項目范圍并按規定加大用地保障力度。支持探索革命老區鄉村產業發展用地政策。【《國務院關于新時代支持革命老區振興發展的意見》（國發〔2021〕3號）】

落實好設施農業用地政策，指導各地國土空間規劃編制同步考慮設施農業用地用海需求和布局。【《農業農村部國家發展改革委財政部自然資源部關于印發〈全國現代設施農業建設規劃（2023—2030年）〉的通知》（農計財發〔2023〕6號）】

依據文化和旅游部等17個部門印發的《關于促進鄉村旅游可持續發展的指導意見》（文旅資源發〔2018〕98號）、國家發展改革委等19個部門和單位印發的《關于推動返鄉入鄉創業高質量發展的意見》（發改就業〔2020〕104號），各地在安排新增建設用地計劃時，加大對鄉村旅游、返鄉入鄉創業等合理用地需求的傾斜支持力度。

第八條（用地預審與選址意見書）

建設項目用地預審是在建設項目審批、核準、備案階段，依法對建設項目涉及的土地利用事項進行的審查。按照國家規定需要有關部門批準或者核準的建設項目，以劃撥方式提供國有土地使用權的，建設單位在報送有關部門批準或者核準前，應當申請核發選址意見書。【《建設項目用地預審管理辦法》（國土資源部令第68號）、《城鄉規劃法》】

根據《自然資源部關于以“多規合一”為基礎推進規劃用地“多審合一、多證合一”改革的通知》（自然資規〔2019〕2號），自然資源主管部門統一核發建設項目用地預審與選址意見書，不再單獨核發建設項目選址意見書、建設項目用地預審意見。

使用已經依法批準的建設用地進行建設的項目，或符合《自然資源部關于進一步做好用地用海要素保障的通知》（自然資發〔2023〕89號）規定情形的，不需申請辦理用地預審。【《自然資源部關于以“多規合一”為基礎推進規劃用地“多審合一、多證合一”改革的通知》（自然資規〔2019〕2號）、《自然資源部關于進一步做好用地用海要素保障的通知》（自然資發〔2023〕89號）】

在村莊建設邊界外，具備必要的基礎設施條件、使用規劃預留建設用地指標的農村產業融合發展項目，在不占用永久基本農田、嚴守生態保護紅線、不破壞歷史風貌和影響自然環境安全的前提下，辦理用地審批手續時，可不辦理用地預審與選址意見書。【《自然資源部國家發展改革委農業農村部關于保障和規范農村一二三產業融合發展用地的通知》（自然資發〔2021〕16號）】

對于適用簡易審批的村莊建設項目，使用集體建設用地開展建設的，項目單位無須辦理建設項目用地預審與選址意見書。【《國家發展改革委自然資源部農業農村部關于村莊建設項目施行簡易審批的指導意見》（發改農經〔2020〕1337號）】

第九條（建設用地審批）

建設項目用地審批包含農用地轉為建設用地的審批、集體所有土地征收為國家所有土地的審批。鄉村振興用地涉及農用地轉為建設用地的，應當依法辦理農用地轉用審批手續。確需征收農民集體所有的土地的，應當符合《土地管理法》第四十五條規定的情形和條件，并依法實施征收。

其中以《土地管理法》第四十五條規定中“成片開發建設”作為土地征收依據的，需按規定編制土地征收成片開發方案，報省級人民政府批準。【《自然資源部關于印發<土地征收成片開發標準>的通知》（自然資規〔2023〕7號）】

礦藏勘查、開采以及其他各類工程建設，應當不占或者少占林地；確需占用林地的，應當經縣級以上人民政府林業主管部門審核同意，依法辦理建設用地審批手續。【《森林法》】

第十條（規劃許可）

將建設用地規劃許可證、建設用地批準書合并，自然資源主管部門統一核發新的建設用地規劃許可證，不再單獨核發建設用地批準書。

在城市、鎮規劃區內使用國有土地的建設項目，核發建設用地規劃許可證和建設工程規劃許可證。城鎮開發邊界內使用集體土地進行建設的，可依據國土空間詳細規劃核發建設工程規劃許可證。城鎮開發邊界外，依據依法批準的村莊規劃核發鄉村建設規劃許可證；未編制村莊規劃的，可依據縣或鄉鎮“通則式”的國土空間規劃管理規定，核發鄉村建設規劃許可證。地方性法規另有規定的，從其規定。【《自然資源部關于深化規劃用地“多審合一、多證合一”改革的通知》（自然資發〔2023〕69號）、《自然資源部關于以“多規合一”為基礎推進規劃用地“多審合一、多證合一”改革的通知》（自然資規〔2019〕2號）】

根據《自然資源部關于深化規劃用地“多審合一、多證合一”改革的通知》（自然資發〔2023〕69號），對標準廠房等建設項目，在不違反市場公平競爭原則的前提下，鼓勵土地供應階段同步核發規劃許可，實施“帶方案供應”。其中，以出讓方式配置國有建設用地使用權的，國有建設用地使用權出讓合同簽訂后，一并核發建設用地規劃許可證、建設工程規劃許可證；以劃撥方式配置國有建設用地使用權的，一并核發國有建設用地劃撥決定書、建設用地規劃許可證與建設工程規劃許可證。

農村村民住宅用地，由鄉鎮政府審核批準，鼓勵地方將鄉村建設規劃許可證由鄉鎮發放，并以適當方式公開。在鄉、村莊規劃區內使用原有宅基地進行農村村民住宅建設的，可按照省（區、市）有關規定辦理規劃許可。在尊重鄉村地域風貌特色的前提下，鼓勵各地提供農村村民住宅、污水處理設施、垃圾儲運、公廁等簡易的通用設計方案，并簡化鄉村建設規劃許可的審批流程。【《農業農村部自然資源部關于規范農村宅基地審批管理的通知》（農經發〔2019〕6號）、《自然資源部關于深化規劃用地“多審合一、多證合一”改革的通知》（自然資發〔2023〕69號）】

第十一條（可按原地類管理的情形）

（一）依據《自然資源部關于探索利用市場化方式推進礦山生態修復的意見》（自然資規〔2019〕6號）的規定，各地依據國土空間規劃在礦山修復后的土地上發展旅游產業，建設觀光臺、棧道等非永久性附屬設施，在不占用永久基本農田以及不破壞生態環境、自然景觀和不影響地質安全的前提下，其用地可不征收（收回）、不轉用，按現用途管理。

（二）依據國家旅游局等11個部門印發的《關于促進自駕車旅居車旅游發展的若干意見》（旅發〔2016〕148號）的規定，對自駕車旅居車營地的特定功能區，使用未利用地的，在不改變土地用途、不固化地面的前提下，可按原地類管理。

（三）依據文化和旅游部等6個部門印發的《關于推動文化產業賦能鄉村振興的意見》（文旅產業發〔2022〕33號）的規定，文化和旅游項目中，屬于自然景觀用地及農牧漁業種植、養殖用地的，不改變原用地用途的，不征收（收回）、不轉用。

（四）依據文化和旅游部等14個部門印發的《關于推動露營旅游休閑健康有序發展的指導意見》（文旅資源發〔2022〕111號）的規定，在國土空間規劃確定的城鎮開發邊界外的經營性營地項目，在不改變土地用途、不影響林木生長、不采伐林木、不固化地面、不建設固定設施的前提下，可依法依規利用土地資源，推動建立露營地與土地資源的復合利用機制，超出復合利用范圍的，依法依規辦理相關用地手續。

（五）依據《自然資源部辦公廳國家林業和草原局辦公室國家能源局綜合司關于支持光伏發電產業發展規范用地管理有關工作的通知》（自然資辦發〔2023〕12號）的規定，光伏方陣用地不得占用耕地，占用其他農用地的，應根據實際合理控制，節約集約用地，盡量避免對生態和農業生產造成影響。光伏方陣用地不得改變地表形態，以第三次全國國土調查及后續開展的年度國土變更調查成果為底版，依法依規進行管理。光伏方陣用地實行用地備案，不需按非農建設用地審批。

光伏發電項目配套設施用地，按建設用地進行管理，依法依規辦理建設用地審批手續。其中，涉及占用耕地的，按規定落實占補平衡。符合光伏用地標準，位于方陣內部和四周，直接配套光伏方陣的道路，可按農村道路用地管理，涉及占用耕地的，按規定落實進出平衡。其他道路按建設用地管理。

第十二條（嚴格執行土地使用標準）

各類建設項目要嚴格執行土地使用標準，超標準、無標準的項目用地要按照《自然資源部辦公廳關于規范開展建設項目節地評價工作的通知》（自然資辦發〔2021〕14號）要求，做好項目用地節地評價，使用集體土地的建設項目參照執行。國有土地上的工業項目建設要嚴格執行《工業項目建設用地控制指標》，集體土地上的工業項目建設可參照執行。省、自治區、直轄市可以按照鄉鎮企業的不同行業和經營規模，分別規定用地標準。【《自然資源部關于發布<工業項目建設用地控制指標>的通知》（自然資發〔2023〕72號）、《自然資源部關于在經濟發展用地要素保障工作中嚴守底線的通知》（自然資發〔2023〕90號）、《土地管理法》】

依據《自然資源部辦公廳關于過渡期內支持鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接的通知》（自然資辦發〔2022〕45號）的規定，國家鄉村振興重點幫扶縣、原深度貧困地區按規劃新批準的工業項目，過渡期內，其建設用地控制指標可不受相應地區行業投資強度控制指標約束。

第十三條（明確工業用地的地價〔租金〕標準）

對采取長期租賃、先租后讓、彈性年期出讓方式供應的工業用地，實行地價鼓勵支持政策。地價計收標準按照《自然資源部關于完善工業用地供應政策支持實體經濟發展的通知》（自然資發〔2022〕201號）執行。

第十四條（國有建設用地供應）

鄉村振興用地符合《劃撥用地目錄》（國土資源部令第9號）規定的，可以劃撥方式供應國有建設用地使用權；符合《協議出讓國有土地使用權規定》（國土資源部令第21號）相關條件和要求的，可以協議方式出讓國有建設用地使用權。工業、商業、旅游、娛樂和商品住宅等經營性用地以及同一宗地有兩個以上意向用地者的，應當以招標、拍賣或者掛牌方式出讓。【《招標拍賣掛牌出讓國有建設用地使用權規定》（國土資源部令第39號）】

第十五條（使用農村集體建設用地的情形）

下列建設項目可依法依規使用集體建設用地：

（一）鄉鎮企業、鄉（鎮）村公共設施、公益事業、農村村民住宅等鄉（鎮）村建設；【《土地管理法》】

（二）農村集體經濟組織興辦企業或者與其他單位、個人以土地使用權入股、聯營等形式共同舉辦企業的；【《土地管理法》】

（三）依據《自然資源部關于做好采礦用地保障的通知》（自然資發〔2022〕202號）、文化和旅游部等14個部門印發的《關于推動露營旅游休閑健康有序發展的指導意見》（文旅資源發〔2022〕111號）、國家旅游局等11個部門印發的《關于促進自駕車旅居車旅游發展的若干意見》（旅發〔2016〕148號）、文化和旅游部等10個部門印發的《關于促進鄉村民宿高質量發展的指導意見》（文旅市場發〔2022〕77號）、文化和旅游部等17部門印發的《關于促進鄉村旅游可持續發展的指導意見》（文旅資源發〔2018〕98號）、《自然資源部關于加強規劃和用地保障支持養老服務發展的指導意見》（自然資規〔2019〕3號）的規定，礦產資源開采、文化和旅游經營、選址在國土空間規劃確定的城鎮開發邊界外的露營旅游經營性營地和自駕車旅居車營地的特定功能區、鄉村民宿、養老服務設施等用地可以按規定使用集體建設用地。

按照國家統一部署，鼓勵鄉村重點產業和項目依據《土地管理法實施條例》，使用集體經營性建設用地。

第十六條（盤活利用農村集體建設用地）

有序開展縣域鄉村閑置集體建設用地、閑置宅基地、村莊空閑地、廠礦廢棄地、道路改線廢棄地、農業生產與村莊建設復合用地及“四荒地”（荒山、荒溝、荒丘、荒灘）等土地綜合整治，盤活建設用地重點用于鄉村新產業新業態和返鄉入鄉創新創業。【《國務院關于促進鄉村產業振興的指導意見》（國發〔2019〕12號）】

縣級以上地方人民政府應當推進節約集約用地，提高土地使用效率，依法采取措施盤活農村存量建設用地，激活農村土地資源，完善農村新增建設用地保障機制，滿足鄉村產業、公共服務設施和農民住宅用地合理需求。【《鄉村振興促進法》】

在符合國土空間規劃確定的用地類型、控制性高度、鄉村風貌、基礎設施和用途管制要求、確保安全的前提下，鼓勵對依法登記的宅基地等農村建設用地進行復合利用，發展鄉村民宿、農產品初加工、電子商務、民俗體驗、文化創意等農村產業。【《自然資源部辦公廳關于過渡期內支持鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接的通知》（自然資辦發〔2022〕45號）、《自然資源部國家發展改革委農業農村部關于保障和規范農村一二三產業融合發展用地的通知》（自然資發〔2021〕16號）、《關于促進鄉村民宿高質量發展的指導意見》（文旅市場發〔2022〕77號）】

鼓勵盤活利用鄉村閑置校舍、廠房等建設敬老院、老年活動中心等鄉村養老服務設施。【《自然資源部關于加強規劃和用地保障支持養老服務發展的指導意見》（自然資規〔2019〕3號）】

在充分保障農民宅基地用益物權的前提下，探索農村集體經濟組織以出租、入股、合作等方式盤活利用閑置宅基地和農房，按照規劃要求和用地標準，改造建設鄉村旅游接待和活動場所。【《關于促進鄉村旅游可持續發展的指導意見》（文旅資源發〔2018〕98號）】

第十七條（使用臨時用地）

建設項目施工、地質勘查需要臨時使用土地的，應當盡量不占或者少占耕地。臨時用地由縣級以上人民政府自然資源主管部門批準，其中涉及占用耕地和永久基本農田的，由市級或者市級以上人民政府自然資源主管部門負責批準，期限一般不超過二年；建設周期較長的能源、交通、水利等基礎設施建設使用的臨時用地，期限不超過四年。土地使用者應當自臨時用地期滿之日起一年內完成土地復墾，使其達到可供利用狀態，其中占用耕地的應當恢復種植條件。臨時用地具體的使用范圍、選址、期限、審批、恢復、監管等事項，依據《自然資源部關于規范臨時用地管理的通知》（自然資規〔2021〕2號）和《自然資源部辦公廳關于加強臨時用地監管有關工作的通知》（自然資辦函〔2023〕1280號）執行。生態保護紅線內允許的有限人為活動和國家重大項目占用生態保護紅線涉及臨時用地的，按照自然資源部關于規范臨時用地管理的有關要求，參照臨時占用永久基本農田規定辦理，嚴格落實恢復責任。【《土地管理法實施條例》、《自然資源部關于規范臨時用地管理的通知》（自然資規〔2021〕2號）、《自然資源部辦公廳關于加強臨時用地監管有關工作的通知》（自然資辦函〔2023〕1280號）、《自然資源部生態環境部國家林業和草原局關于加強生態保護紅線管理的通知（試行）》（自然資發〔2022〕142號）】

第十八條（集體土地所有權確權登記）

集體土地經依法征收的，有關地方人民政府在轉發的土地征收批準文件中，應明確市、縣不動產登記機構要依此辦理集體土地所有權注銷或變更登記。其他情形導致集體土地所有權發生變化的，要及時組織有關農民集體申請辦理登記。自2024年起，市、縣自然資源主管部門要結合年度國土變更調查，每年組織對集體土地所有權確權登記成果進行整理核實、查缺補漏，予以更新。【《自然資源部關于加快完成集體土地所有權確權登記成果更新匯交的通知》（自然資發〔2022〕19號）】

第十九條（宅基地使用權及房屋所有權登記）

對權屬合法、登記要件齊全的宅基地及房屋均未登記的，要加快辦理房地一體確權登記頒證；宅基地已登記、房屋未登記的，根據群眾需求及時辦理房地一體登記，換發房地一體不動產權證書；已登記的宅基地及房屋自然狀況和權利狀況發生變化的，依法辦理相關登記。落實相關費用減免政策，除收取不動產權屬證書工本費外，不得違規向群眾收取登記費等，確保不增加群眾負擔。【《自然資源部關于持續推進農村房地一體宅基地確權登記頒證工作的通知》（自然資發〔2023〕109號）】

對“一戶多宅”、宅基地面積超標、非本集體成員占用宅基地、沒有權屬來源材料的宅基地，以及合法宅基地上的房屋沒有符合規劃或建設相關材料等情形，可依據《國土資源部中央農村工作領導小組辦公室財政部農業部關于農村集體土地確權登記發證的若干意見》（國土資發〔2011〕178號）、《國土資源部財政部住房和城鄉建設部農業部國家林業局關于進一步加快推進宅基地和集體建設用地使用權確權登記發證工作的通知》（國土資發〔2014〕101號）、《國土資源部關于進一步加快宅基地和集體建設用地確權登記發證有關問題的通知》（國土資發〔2016〕191號）、《自然資源部關于加快宅基地和集體建設用地使用權確權登記工作的通知》（自然資發〔2020〕84號）等政策文件以及地方細化完善的政策要求辦理登記。

對違反國土空間規劃管控要求建房、城鎮居民非法購買宅基地、小產權房等，不得辦理登記，嚴禁通過不動產登記將違法用地或違法建設合法化。【《自然資源部關于持續推進農村房地一體宅基地確權登記頒證工作的通知》（自然資發〔2023〕109號）】

第二十條（集體建設用地使用權確權登記）

要按照《不動產登記暫行條例實施細則》等規定辦理集體建設用地使用權確權登記。1987年《土地管理法》實施前，使用集體土地興辦鄉（鎮）村公益事業和公共設施，經所在鄉（鎮）人民政府審核后，可依法確定使用單位集體建設用地使用權。鄉鎮企業用地和其他經依法批準用于非住宅建設的集體土地，至今仍繼續使用的，經所在農民集體同意，報鄉（鎮）人民政府審核后，依法確定使用單位集體建設用地使用權。1987年《土地管理法》實施后，鄉（鎮）村公益事業和公共設施用地、鄉鎮企業用地和其他經依法批準用于非住宅建設的集體土地，應當依據縣級以上人民政府批準文件，確定使用單位集體建設用地使用權。【《國土資源部關于進一步加快宅基地和集體建設用地確權登記發證有關問題的通知》（國土資發〔2016〕191號）】

對于沒有權屬來源材料的集體建設用地，應當查明土地歷史使用情況和現狀，認定屬于合法使用的，經所在農民集體同意，并公告30天無異議，經鄉（鎮）人民政府審核，報縣級人民政府批準，予以確權登記。【《國土資源部關于進一步加快宅基地和集體建設用地確權登記發證有關問題的通知》（國土資發〔2016〕191號）】

第二十一條（土地承包經營權登記）

依法依規辦理土地承包經營權登記，做好不動產統一登記與土地承包合同管理工作有序銜接。已依法頒發的農村土地承包經營權證，在新的承包期繼續有效且不變不換。對于延包中因土地承包合同期限變化直接順延的，農業農村部門組織簽訂延包合同后，自然資源部門依據延包合同在登記簿上做相應變更，在原農村土地承包經營權證書上標注記載，加蓋不動產登記專用章。涉及互換、轉讓土地承包經營權等其他情形，頒發《不動產權證書》（土地承包經營權），證書記載內容與原農村土地承包經營權證書內容銜接一致。自然資源部門通過不動產登記系統辦理土地承包經營權登記。【《自然資源部農業農村部關于做好不動產統一登記與土地承包合同管理工作有序銜接的通知》（自然資發〔2022〕157號）】

第二十二條（林權登記）

各地不動產登記機構要將林權登記納入不動產登記一窗受理。除“一地多證”以及已合法審批的建設用地外，對于分散登記時期因管理不銜接等原因，導致林權證范圍內存在耕地、草地等其他情形，權利人申請登記的，登記機構應當辦理，保障林權正常流轉。地類重疊問題能同時解決的，可一并解決。【《自然資源部辦公廳國家林業和草原局辦公室關于進一步規范林權類不動產登記做好林權登記與林業管理銜接的通知》（自然資辦發〔2020〕31號）】

自然資源和林草部門要強化業務協同，進一步提升林權登記便利化、規范化服務水平。優化林權地籍調查流程，林權合同簽訂前，應當開展地籍調查，明確界址、面積等信息，確保地籍調查成果滿足林業管理和林權登記需要，實現共享共用，避免重復調查。共同做好原林權登記存量數據整合移交入庫。自然資源和林草部門要加強林權登記與林權流轉、森林資源管理等各環節的工作銜接，建立內部協調工作機制，共同化解權屬重疊、地類沖突等歷史遺留問題，統籌協調解決工作推進中的重大問題，進一步夯實林權登記工作基礎，保障林權正常流轉，切實維護林農、林企合法權益。【《自然資源部辦公廳國家林業和草原局辦公室關于強化業務協同加快推進林權登記資料移交數據整合和信息共享的通知》（自然資辦發〔2023〕2號）】

第二十三條（耕地利用優先序）

落實“長牙齒”的耕地保護硬措施。實行耕地保護黨政同責，嚴守18億畝耕地紅線。分類明確耕地用途，嚴格落實耕地利用優先序。一般耕地應主要用于糧食和棉、油、糖、蔬菜等農產品及飼草飼料生產，在不破壞耕地耕作層且不造成耕地地類改變的前提下，可以適度種植其他農作物。永久基本農田是依法劃定的優質耕地，要重點用于發展糧食生產，特別是保障稻谷、小麥、玉米三大谷物的種植面積。高標準農田原則上全部用于糧食生產。【《自然資源部農業農村部國家林業和草原局關于嚴格耕地用途管制有關問題的通知》（自然資發〔2021〕166號）、《國務院辦公廳關于防止耕地“非糧化”穩定糧食生產的意見》（國辦發〔2020〕44號）、《中共中央國務院關于做好2022年全面推進鄉村振興重點工作的意見》】

第二十四條（占用永久基本農田）

一般建設項目不得占用永久基本農田；符合相關法律和規范性文件規定的重大建設項目選址確實難以避讓永久基本農田的，報自然資源部用地預審，農用地轉用和土地征收依法報批。2024年1月2日前，原深度貧困地區、集中連片特困地區、國家扶貧開發工作重點縣省級以下基礎設施、民生發展等建設項目，確實難以避讓永久基本農田的，可以納入重大建設項目范圍，由省級自然資源主管部門辦理用地預審，并按照規定辦理農用地轉用和土地征收。【《土地管理法》、《自然資源部農業農村部關于加強和改進永久基本農田保護工作的通知》（自然資規〔2019〕1號）、《自然資源部辦公廳關于過渡期內支持鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接的通知》（自然資辦發〔2022〕45號）、《自然資源部關于進一步做好用地用海要素保障的通知》（自然資發〔2023〕89號）】

第二十五條（耕地“占補平衡”）

國家實行占用耕地補償制度。非農業建設經批準占用耕地，按照“占多少、墾多少”的原則，由占用耕地的單位負責開墾與所占用耕地的數量和質量相當的耕地；沒有條件開墾或者開墾的耕地不符合要求的，應當按照省、自治區、直轄市的規定繳納耕地開墾費，專款用于開墾新的耕地。對符合可以占用永久基本農田情形規定的重大建設項目，在2024年3月31日前允許以承諾方式落實耕地占補平衡。【《土地管理法》、《自然資源部關于進一步做好用地用海要素保障的通知》（自然資發〔2023〕89號）】

第二十六條（耕地“進出平衡”）

將耕地轉為林地、草地、園地等其他農用地及農業設施建設用地的，按照《自然資源部農業農村部國家林業和草原局關于嚴格耕地用途管制有關問題的通知》（自然資發〔2021〕166號）文件及各地實施細則要求，通過統籌林地、草地、園地等其他農用地及農業設施建設用地整治為耕地等方式，補足同等數量、質量的可以長期穩定利用的耕地，落實“進出平衡”。其中水庫淹沒區占用耕地的，用地報批前應當先行落實耕地進出平衡。【《自然資源部關于在經濟發展用地要素保障工作中嚴守底線的通知》（自然資發〔2023〕90號）】

“進出平衡”首先在縣域范圍內落實，縣域范圍內無法落實的，在市域范圍內落實；市域范圍內仍無法落實的，在省域范圍內統籌落實。縣級人民政府應組織編制年度耕地“進出平衡”總體方案，明確耕地轉為林地、草地、園地等其他農用地及農業設施建設用地的規模、布局、時序和年度內落實“進出平衡”的安排，并組織實施。【《自然資源部農業農村部國家林業和草原局關于嚴格耕地用途管制有關問題的通知》（自然資發〔2021〕166號）】

第二十七條（涉及生態保護紅線）

生態保護紅線內，自然保護地核心保護區原則上禁止人為活動，其他區域嚴格禁止開發性、生產性建設活動，在符合現行法律法規前提下，僅允許對生態功能不造成破壞的有限人為活動和國家重大項目占用。允許有限人為活動和國家重大項目占用應符合《關于加強生態保護紅線管理的通知（試行）》（自然資發〔2022〕142號）規定的情形。【《自然資源部生態環境部國家林業和草原局關于加強生態保護紅線管理的通知（試行）》（自然資發〔2022〕142號）】

第二十八條（宅基地）

宅基地是農村村民用于建造住宅及其附屬設施的集體建設用地，包括住房、附屬用房和庭院等用地。農村宅基地歸本集體成員集體所有。宅基地使用權人依法對集體所有的土地享有占有和使用的權利，有權依法利用該土地建造住宅及其附屬設施。【《民法典》、《中央農村工作領導小組辦公室農業農村部關于進一步加強農村宅基地管理的通知》（中農發〔2019〕11號）】

宅基地管理工作的重心在基層，縣鄉政府承擔屬地責任。農業農村部門負責農村宅基地改革和管理工作，建立健全宅基地分配、使用、流轉、違法用地查處等管理制度，完善宅基地用地標準，指導宅基地合理布局、閑置宅基地和閑置農房利用；組織開展農村宅基地現狀和需求情況統計調查，及時將農民建房新增建設用地需求通報同級自然資源部門；參與編制國土空間規劃和村莊規劃。自然資源部門負責國土空間規劃、土地利用計劃和規劃許可等工作，在國土空間規劃中統籌安排宅基地用地規模和布局，滿足合理的宅基地需求，依法辦理農用地轉用審批和規劃許可等相關手續。【《農業農村部自然資源部關于規范農村宅基地審批管理的通知》（農經發〔2019〕6號）、《中央農村工作領導小組辦公室農業農村部關于進一步加強農村宅基地管理的通知》（中農發〔2019〕11號）】

第二十九條（宅基地申請）

農村村民申請宅基地的，應當以戶為單位向農村集體經濟組織提出申請；沒有設立農村集體經濟組織的，應當向所在的村民小組或者村民委員會提出申請。【《土地管理法實施條例》】

農村村民一戶只能擁有一處宅基地，面積不得超過本省、自治區、直轄市規定的標準。經批準易地建造住宅的，應嚴格按照“建新拆舊”要求，將原宅基地交還村集體。農村村民出賣、出租、贈與住宅后，再申請宅基地的，不予批準。人均土地少、不能保障一戶擁有一處宅基地的地區，縣級人民政府在充分尊重農民意愿的基礎上，可以采取措施，按照省、自治區、直轄市規定的標準保障農村村民實現戶有所居。【《中央農村工作領導小組辦公室農業農村部關于進一步加強農村宅基地管理的通知》（中農發〔2019〕11號）】

第三十條（宅基地審批）

農村村民住宅用地，由鄉（鎮）人民政府審核批準；其中，涉及占用農用地的，依照《土地管理法》第四十四條的規定辦理審批手續。在下達指標范圍內，各省級政府可將《土地管理法》規定權限內的農用地轉用審批事項，委托縣級人民政府批準。對農村村民住宅建設占用耕地的，縣級自然資源主管部門要通過儲備補充耕地指標、實施土地整治補充耕地等多種途徑統一落實占補平衡，不得收取耕地開墾費。具體審批程序依據《農業農村部自然資源部關于規范農村宅基地審批管理的通知》（農經發〔2019〕6號）和省、自治區、直轄市相關規定執行。【《土地管理法》、《自然資源部農業農村部關于保障農村村民住宅建設合理用地的通知》（自然資發〔2020〕128號）】

第三十一條（宅基地退出）

在征得宅基地所有權人同意的前提下，鼓勵農村村民在本集體經濟組織內部向符合宅基地申請條件的農戶轉讓宅基地。【《中央農村工作領導小組辦公室農業農村部關于進一步加強農村宅基地管理的通知》（中農發〔2019〕11號）】

國家允許進城落戶的農村村民依法自愿有償退出宅基地。鄉（鎮）人民政府和農村集體經濟組織、村民委員會等應當將退出的宅基地優先用于保障該農村集體經濟組織成員的宅基地需求。禁止以退出宅基地作為農村村民進城落戶的條件，禁止強迫農村村民搬遷退出宅基地。【《土地管理法實施條例》】

第三十二條（設施農業用地范圍）

設施農業用地范圍包括農業生產中直接用于作物種植和畜禽水產養殖的設施用地。其中，作物種植設施用地包括作物生產和為生產服務的看護房、農資農機具存放場所等，以及與生產直接關聯的烘干晾曬、分揀包裝、保鮮存儲等設施用地；畜禽水產養殖設施用地包括養殖生產及直接關聯的糞污處置、檢驗檢疫等設施用地，不包括屠宰和肉類加工場所用地等。【《自然資源部農業農村部關于設施農業用地管理有關問題的通知》（自然資規〔2019〕4號）】

第三十三條（設施農業用地選址）

各地要依據國土空間總體規劃和村莊規劃，引導設施農業合理選址。嚴格控制畜禽養殖設施、水產養殖設施和破壞耕作層的種植業設施等農業設施建設用地使用一般耕地，確需使用的，應經批準并符合相關標準，落實耕地“進出平衡”，嚴禁占用永久基本農田。【《自然資源部農業農村部國家林業和草原局關于嚴格耕地用途管制有關問題的通知》（自然資發〔2021〕166號）】

第三十四條（設施農業用地標準）

各類設施農業用地規模執行各省（區、市）自然資源主管部門會同農業農村主管部門根據生產規模和建設標準合理確定的用地標準。其中，看護房執行“大棚房”問題專項清理整治整改標準，即南方地區控制在“單層、15平方米以內”，北方地區控制在“單層、22.5平方米以內”，其中嚴寒地區控制在“單層、30平方米以內”（占地面積超過2畝的農業大棚，其看護房控制在“單層、40平方米以內”）。養殖設施允許建設多層建筑。【《自然資源部農業農村部關于設施農業用地管理有關問題的通知》（自然資規〔2019〕4號）】

第三十五條（設施農業用地備案和入庫）

設施農業用地由農村集體經濟組織或經營者向鄉鎮政府備案，鄉鎮政府定期匯總情況后匯交至縣級自然資源主管部門。設施農業用地上圖入庫范圍以省級落實《自然資源部農業農村部關于設施農業用地管理有關問題的通知》（自然資規〔2019〕4號）具體實施辦法明確的設施農業用地范圍為準，包括作物種植、畜禽養殖、水產養殖等用地情形。其中，直接利用耕地耕作層或其他農用地表層土壤進行農業生產的普通塑料大棚、下挖覆土式大棚、普通日光溫室和非硬化的養殖坑塘用地可不納入上圖入庫范圍，但配建的耳房、看護房、管理房等應納入上圖入庫范圍。嚴禁將非設施農業用地以設施農業用地名義上圖入庫。設施農業用地上圖入庫以設施項目為單位，由縣級自然資源主管部門負責。【《自然資源部農業農村部關于設施農業用地管理有關問題的通知》（自然資規〔2019〕4號）、《自然資源部辦公廳關于設施農業用地上圖入庫有關事項的通知》（自然資辦函〔2020〕1328號）】

第三十六條（設施農業用地監管和退出）

各級自然資源主管部門在耕地保護檢查、土地變更調查、土地執法等工作中，對設施農業用地的認定將依據上圖入庫信息，設施農業用地未按要求上圖入庫的，管理中不予認可。設施農業用地不再使用的應恢復原用途。設施農業用地被非農建設占用的，應依法辦理建設用地審批手續。【《自然資源部農業農村部關于設施農業用地管理有關問題的通知》（自然資規〔2019〕4號）、《自然資源部辦公廳關于設施農業用地上圖入庫有關事項的通知》（自然資辦函〔2020〕1328號）】

第三十七條（城鄉建設用地增減掛鉤）

城鄉建設用地增減掛鉤是依據國土空間規劃，通過建新拆舊和土地整理復墾等措施，實現增加耕地有效面積，提高耕地質量，節約集約利用建設用地，城鄉用地布局更合理的目標。【《城鄉建設用地增減掛鉤試點管理辦法》（國土資發〔2008〕138號）】

實施增減掛鉤原則上在縣域范圍內開展，依據當地生產生活實際，充分征求農民意見，編制項目區實施方案，經批準后實施。增減掛鉤騰出的建設用地，首先要復墾為耕地，在優先滿足農村各種發展建設用地后，經批準將節約的指標少量調劑給城鎮使用的，其土地增值收益必須及時全部返還農村。增減掛鉤項目立項批準、實施驗收均應按規定在自然資源部城鄉建設用地增減掛鉤在線監管應用系統備案。【《國務院關于嚴格規范城鄉建設用地增減掛鉤試點切實做好農村土地整治工作的通知》（國發〔2010〕47號）】

支持原“三區三州”及其他深度貧困縣、國家鄉村振興重點幫扶縣所在省份，優先按照東西部協作和對口支援關系開展增減掛鉤節余指標跨省域調劑。調出節余指標省份應將獲得的調劑資金全額下達產生節余指標的地區，全部用于鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接，優先保障安置補償、拆舊復墾、基礎設施和公共服務設施建設、耕地保護、高標準農田建設、生態修復及農業農村發展建設等，支持“十三五”易地扶貧搬遷融資資金償還。【《自然資源部辦公廳關于過渡期內支持鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接的通知》（自然資辦發〔2022〕45號）、《自然資源部財政部國家鄉村振興局關于印發<鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接過渡期內城鄉建設用地增減掛鉤節余指標跨省域調劑管理辦法>的通知》（自然資發〔2021〕178號）】

第三十八條（土地綜合整治）

縣、鄉（鎮）人民政府應當組織農村集體經濟組織，按照土地利用總體規劃，對田、水、路、林、村綜合整治，提高耕地質量，增加有效耕地面積，改善農業生產條件和生態環境。【《土地管理法》】

各級人民政府應該實施國土綜合整治和生態修復，加強森林、草原、濕地等保護修復，開展荒漠化、石漠化、水土流失綜合治理，改善鄉村生態環境。應當堅持取之于農、用之于農的原則，按照國家有關規定調整土地使用權出讓收入使用范圍，提高農業農村投入比例，重點用于農村土地綜合整治等。【《鄉村振興促進法》】

以科學合理規劃為前提，以鄉鎮為基本單元（整治區域可以是鄉鎮全部或部分村莊），整體推進農用地整理、建設用地整理和鄉村生態保護修復，優化生產、生活、生態空間格局，促進耕地保護和土地集約節約利用，改善農村人居環境，助推鄉村全面振興。有序開展農村宅基地、工礦廢棄地以及其他低效閑置建設用地整理，整治驗收后騰退的建設用地，在保障農民安置、農村基礎設施建設、公益事業等用地的前提下，重點用于農村一二三產業融合發展。【《自然資源部關于開展全域土地綜合整治試點工作的通知》（自然資發〔2019〕194號）、《自然資源部國土空間生態修復司關于印發<全域土地綜合整治試點實施要點（試行）>的函》（自然資生態修復函〔2020〕37號）】

各地根據《自然資源部辦公廳關于印發全域土地綜合整治試點名單的通知》（自然資辦函〔2020〕2421號）確定的全域土地綜合整治國家試點，應參照《全域土地綜合整治試點實施方案編制大綱（試行）》編制實施方案，并做到在試點工作中維護“三區三線”劃定成果的嚴肅性、防止耕地和永久基本農田階段性流失和質量降低、切實維護群眾合法權益、嚴格控制試點范圍等。【《自然資源部辦公廳關于嚴守底線規范開展全域土地綜合整治試點工作有關要求的通知》（自然資辦發〔2023〕15號）】

在土地整理復墾開發中，開展必要的灌溉及排水設施、田間道路、農田防護林等配套建設涉及少量占用或優化永久基本農田布局的，要在項目區內予以補足；難以補足的，縣級自然資源主管部門要在縣域范圍內同步落實補劃任務。【《自然資源部農業農村部國家林業和草原局關于嚴格耕地用途管制有關問題的通知》（自然資發〔2021〕166號）】

第三十九條（非法占地的責任）

未經批準或者采取欺騙手段騙取批準，非法占用土地的，依據《土地管理法》第七十七條、《土地管理法實施條例》第五十七條的規定處罰。超過批準的數量占用土地，多占的土地以非法占用土地論處。

第四十條（非法轉讓的責任）

買賣或者以其他形式非法轉讓土地的，依據《土地管理法》第七十四條、《土地管理法實施條例》第五十四條的規定處罰。

第四十一條（非法轉讓集體土地的責任）

擅自將農民集體所有的土地通過出讓、轉讓使用權或者出租等方式用于非農業建設，或者違反《土地管理法》第六十三條的規定，將集體經營性建設用地通過出讓、出租等方式交由單位或者個人使用的，依據《土地管理法》第八十二條、《土地管理法實施條例》第六十條的規定處罰。

第四十二條（農村村民非法占地建住宅的責任）

農村村民未經批準或者采取欺騙手段騙取批準，非法占用土地建住宅的，依據《土地管理法》第七十八條的規定依法處置。超過省、自治區、直轄市規定的標準，多占的土地以非法占用土地論處。

第四十三條（破壞耕地破壞種植條件的責任）

違反《土地管理法》第三十七條第二款的規定，占用耕地建窯、建墳或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采礦、取土等，破壞種植條件的，或者因開發土地造成土地荒漠化、鹽漬化的，依據《土地管理法》第七十五條、《土地管理法實施條例》第五十五條的規定處罰。違反《黑土地保護法》第二十條規定，盜挖、濫挖和非法買賣黑土的，依據《黑土地保護法》第三十二條的規定處罰。

第四十四條（永久基本農田“非農化”“非糧化”的責任）

違反《土地管理法》第三十七條第三款的規定，非法占用永久基本農田發展林果業或者挖塘養魚的，依據《土地管理法實施條例》第五十一條的規定處罰。

第四十五條（鄉村違法建設的責任）

在鄉、村莊規劃區內未依法取得鄉村建設規劃許可證或者未按照鄉村建設規劃許可證的規定進行建設的，依據《城鄉規劃法》第六十五條的規定，由鄉、鎮人民政府責令停止建設、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。

附錄1