國家對生態(tài)環(huán)保歷來高度重視，一直都是環(huán)境保護、經(jīng)濟發(fā)展兩手抓。在“十四五”規(guī)劃中，更是明確提到“推動綠色低碳發(fā)展，在發(fā)展過程中解決生態(tài)環(huán)境問題”。而EOD模式能從根本上解決生態(tài)環(huán)保治理面臨的“缺錢”困境，使“環(huán)境修復+開發(fā)建設(shè)”相融合，將生態(tài)環(huán)保治理帶來的價值內(nèi)部化，讓項目整體收益達到自平衡，實現(xiàn)政府資金“零投入”。可以預見，EOD模式在未來有成為主流片區(qū)開發(fā)模式的潛力。

EOD（Eco-environment-oriented Development）生態(tài)環(huán)境導向的開發(fā)，它是一種實施理念、一種創(chuàng)新性的項目組織實施模式，而并非投融資模式。所謂EOD模式，是以習近平生態(tài)文明思想為引領(lǐng)，通過產(chǎn)業(yè)鏈延伸、組合開發(fā)、聯(lián)合經(jīng)營等方式，推動公益性較強的生態(tài)環(huán)境治理與收益較好的關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)有效融合、增值反哺、統(tǒng)籌推進、市場化運作、一體化實施、可持續(xù)運營，以生態(tài)環(huán)境治理提升關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)經(jīng)營收益，以產(chǎn)業(yè)增值收益反哺生態(tài)環(huán)境治理投入，實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境治理外部經(jīng)濟性內(nèi)部化的創(chuàng)新性項目組織實施方式，是踐行綠水青山就是金山銀山理念的項目實踐，有利于積極穩(wěn)妥推進生態(tài)產(chǎn)品經(jīng)營開發(fā)，推動生態(tài)產(chǎn)品價值有效實現(xiàn)。

近年來，EOD模式作為能較好解決環(huán)境改善項目資金但不增加政府債務(wù)負擔的創(chuàng)新方式，受到越來越廣泛的關(guān)注，政策出臺愈加密集，金融產(chǎn)品日益豐富，已成為“綠水青山”與“金山銀山”統(tǒng)籌發(fā)展的新路徑。

2020年9月，生態(tài)環(huán)境部、國家發(fā)展改革委、國家開發(fā)銀行三部門聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于推薦生態(tài)環(huán)境導向的開發(fā)模式試點項目的通知》（環(huán)辦科財函〔2020〕489號），對EOD展開實質(zhì)性推進，并向各地區(qū)征集EOD模式備選試點項目（每個省份申報數(shù)量原則上不超過3個），試點內(nèi)容包括：發(fā)展理念創(chuàng)新、融合發(fā)展創(chuàng)新、實施路徑創(chuàng)新、投融資模式創(chuàng)新。國家開發(fā)銀行對符合條件的試點項目，按照精準施策、市場化運作和風險可控的原則，發(fā)揮開發(fā)性金融大額中長期資金優(yōu)勢，統(tǒng)籌考慮經(jīng)濟效益和環(huán)境效益，在資源配置上予以傾斜，加大支持力度。

2021年9月，中共中央辦公廳國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于深化生態(tài)保護補償制度改革的意見》明確提出：探索多樣化補償方式，推進生態(tài)環(huán)境導向的開發(fā)模式項目試點。

2021年10月，生態(tài)環(huán)境部、國家發(fā)展改革委、國家開發(fā)銀行三部門發(fā)布《關(guān)于推薦第二批生態(tài)環(huán)境導向的開發(fā)模式試點項目的通知》（環(huán)辦科財函〔2021〕468號），向各地征集第二批EOD模式備選項目（每個省份申報數(shù)量原則上不超過3個），本次重點支持實施基礎(chǔ)好、投資規(guī)模適中、項目邊界清晰、反哺特征明顯、環(huán)境效益顯著的試點項目。

2022年4月，生態(tài)環(huán)境部印發(fā)的《生態(tài)環(huán)保金融支持項目儲備庫入庫指南（試行）》（環(huán)辦科財〔2022〕6號）明確要求：推進適宜金融支持的重大生態(tài)環(huán)保項目謀劃，建設(shè)生態(tài)環(huán)保金融支持項目儲備庫，并明確將生態(tài)環(huán)境導向的開發(fā)（EOD）模式項目列為支持對象，這標志著EOD模式項目正式進入常態(tài)化推進階段。

2023年12月，生態(tài)環(huán)境部辦公廳、國家發(fā)展改革委辦公廳、中國人民銀行辦公廳、金融監(jiān)管總局辦公廳關(guān)于印發(fā)《生態(tài)環(huán)境導向的開發(fā)（EOD）項目實施導則（試行）的通知》（環(huán)辦科財〔2023〕22號）明確要求：找準生態(tài)環(huán)境問題，確保精準施治；選好關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)，確保增值反哺；選對實施主體，確保落地實施；建立長效機制，確保持續(xù)運營；堅持守正創(chuàng)新，確保規(guī)范實施。

1. 實施主體的變化

在試點階段，EOD模式試點申報主體和實施主體為市（縣、區(qū)）人民政府、園區(qū)管委會等。依托項目已落地實施的地區(qū)，鼓勵政府或園區(qū)管委會與試點依托項目承擔單位聯(lián)合申報與實施，政府或園區(qū)管委會為聯(lián)合體牽頭方。這就意味著，政府平臺公司可作為項目實施主體，直接參與到項目實施建設(shè)中。

而到了《導則》階段，EOD項目實施主體應(yīng)采用競爭性方式確定，并滿足相關(guān)法律法規(guī)及規(guī)范性文件規(guī)定。積極鼓勵民間資本參與，同時市場主體可單獨或組成聯(lián)合體參與項目競爭，項目實施主體不得僅為工程建設(shè)單位、財務(wù)投資人等。這一轉(zhuǎn)變避免了過去傳統(tǒng)的EPC工程建設(shè)的粗暴模式，更鼓勵投資建設(shè)運營一體化等模式。《導則》對實施主體有了更明確的要求：

①實施主體須具備項目投資建設(shè)與運維經(jīng)營能力，不得僅為工程建設(shè)單位、財務(wù)投資人等；實施主體經(jīng)營范圍包括相關(guān)生態(tài)環(huán)境治理和產(chǎn)業(yè)經(jīng)營內(nèi)容等。

②市場化轉(zhuǎn)型尚未完成、存量隱性債務(wù)尚未化解完畢的融資平臺公司不得作為實施主體。

③項目組織主體依法依規(guī)采用競爭性方式一次性確定實施主體，不得采用授權(quán)委托、AB0（授權(quán)－建設(shè)－運營）等方式。

④聯(lián)合體形式參與實施主體競爭的，應(yīng)成立EOD項目公司作為實施主體，確定股東協(xié)議、公司章程等。

⑤不得將其他項目與EOD項目合并招標，或拆分招標。

2. 子項數(shù)量的變化

在試點階段，申報試點必須具有可依托的試點項目。試點項目應(yīng)以綠色化、系統(tǒng)性的發(fā)展思路，根據(jù)生態(tài)環(huán)境治理需求、區(qū)域產(chǎn)業(yè)培育重點、城鄉(xiāng)可持續(xù)發(fā)展需要等，統(tǒng)籌確定。子項目間相互關(guān)聯(lián)、有效融合。依托項目均須完成項目可研批復，并未對子項目數(shù)量進行限制。在試點申報階段，申報項目有包含10個子項目數(shù)量的。

而到了入庫和《導則》階段，明確子項目必須滿足項目邊界清晰，生態(tài)環(huán)境治理與產(chǎn)業(yè)開發(fā)之間密切關(guān)聯(lián)、充分融合，避免無關(guān)項目捆綁，組合實施的單體子項目數(shù)量不超過5個。

此外，增加了EOD項目由實施主體整體立項，不得將E0D整體項目拆分為不同項目立項，并按照企業(yè)投資項目核準或備案有關(guān)規(guī)定立項。在申報階段不立項，在實施階段立項。

3. 項目投資的變化

在試點階段，并未對項目的投資額進行限定，導致試點申報階段，項目大小從10億到500億元不等。而地方申報過程中，捆綁、大包大攬，導致即使試點申報成功也難以落地，有違EOD模式實施初衷。

而到了入庫階段，鑒于試點階段的案例經(jīng)驗，新的入庫指南明確了地市級及以上政府作為申報主體和實施主體的EOD項目，原則上投資總額不高于50億元；區(qū)縣級政府作為申報和實施主體的項目，原則上投資總額不高于30億元。

《導則》要求，重點謀劃邊界清晰、融合度佳、布局集中、基礎(chǔ)好、“小而美”的項目。之后，評審通過的項目，區(qū)縣級在10億元左右，地市級在30億元左右。

4. 建設(shè)內(nèi)容的變化

在試點階段，試點項目應(yīng)以綠色化、系統(tǒng)性的發(fā)展思路，根據(jù)生態(tài)環(huán)境治理需求、區(qū)域產(chǎn)業(yè)培育重點、城鄉(xiāng)可持續(xù)發(fā)展需要等，統(tǒng)籌確定。生態(tài)環(huán)境治理與關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)一體化實施。公益性較強、收益性差的生態(tài)環(huán)境治理項目與收益較好的關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)一體化實施，肥瘦搭配組合開發(fā)，實現(xiàn)關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)收益補貼生態(tài)環(huán)境治理投入，創(chuàng)新生態(tài)環(huán)境治理投融資渠道。并未對具體的建設(shè)內(nèi)容進行限定，僅需要做到一體化實施即可。

而到了入庫階段，入庫指南對環(huán)境治理及E的建設(shè)內(nèi)容進行了明確的規(guī)定，主要支持方向包括：大氣污染防治、水生態(tài)環(huán)境保護、重點海域綜合治理、土壤污染防治、農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染治理、固廢處理處置及資源綜合利用、生態(tài)保護修復、其他環(huán)境治理。從以上八大方面踐行“綠水青山就是金山銀山”的生態(tài)環(huán)保理念。

1. 項目實施主體要有能力

《實施導則》規(guī)定“市場主體可單獨或組成聯(lián)合體參與項目競爭。以聯(lián)合體形式參與的，應(yīng)成立EOD項目公司，確定股東協(xié)議、公司章程等。市場主體或其成立的EOD項目公司作為項目實施主體，須具備項目投資建設(shè)與運維經(jīng)營能力，經(jīng)營范圍包括相關(guān)生態(tài)環(huán)境治理和產(chǎn)業(yè)經(jīng)營內(nèi)容。項目實施主體不得僅為工程建設(shè)單位、財務(wù)投資人等”，可見，EOD項目實施主體既可以是城投，也可以是城投與社會資本組建的項目公司，社會資本不得為工程單位、財務(wù)投資人，并應(yīng)具備一定的運營能力。實施主體確定的時間即可為入庫前，也可為入庫后。故為明確主體招標條件，建議在項目入庫后招標確定項目實施主體。總體來講，關(guān)鍵在于實施主體能力能否承擔責任和風險，地方平臺是主力，但不能有政府隱性債務(wù)。

2. 環(huán)境治理內(nèi)容要精準

根據(jù)《實施導則》要求，應(yīng)首先識別本地區(qū)突出生態(tài)環(huán)境問題，開展現(xiàn)狀調(diào)查與成因分析。結(jié)合生態(tài)環(huán)境保護重點任務(wù)和成因分析結(jié)果，選擇對實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護目標支撐作用大、實施必要性強、工作基礎(chǔ)好、生態(tài)環(huán)境效益顯著的公益性生態(tài)環(huán)境治理內(nèi)容。且要有明確的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善目標，按照環(huán)境問題—治理目標—解決方案—工程措施的方法確定生態(tài)環(huán)境治理內(nèi)容。生態(tài)環(huán)境治理內(nèi)容應(yīng)滿足以下條件：

（1）公益性，屬于政府事權(quán)范圍內(nèi)的生態(tài)環(huán)境治理內(nèi)容。企業(yè)責任范圍內(nèi)的礦山治理、土壤與地下水污染風險管控與修復、“三同時”環(huán)保設(shè)施等非公益性生態(tài)環(huán)境治理內(nèi)容不納入。

（2）精準性，生態(tài)環(huán)境治理措施能夠有效改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量、提高生態(tài)環(huán)境品質(zhì)。僅以調(diào)水、水資源利用為目的水系連通，或僅為河道清淤、防洪堤壩、邊坡維護、滑坡治理、景觀綠化等，而無實質(zhì)性生態(tài)環(huán)境治理內(nèi)容的不納入。

（3）關(guān)聯(lián)性，生態(tài)環(huán)境治理的價值能夠關(guān)聯(lián)到具體的產(chǎn)業(yè)項目上，項目收益具有確定性，增強投資人和金融機構(gòu)的投入意愿。

（4）可行性，技術(shù)路線和工程措施科學合理，滿足相關(guān)規(guī)范標準要求。不符合宜林則林、宜灌則灌、宜草則草、宜濕則濕、宜荒則荒、宜沙則沙原則，違反自然規(guī)律、大量使用非鄉(xiāng)土植物或引入外來入侵物種、錯位修復、過度修復的不納入。

（5）確定性，組織實施具有明確的政策依據(jù)，短期能夠落地實施。片區(qū)綜合開發(fā)、污染場地修復+原位開發(fā)項目等實施規(guī)模大、周期長、不確定因素多、政策風險大的暫不納入；

（6）其他，城鎮(zhèn)生活污水、垃圾處理設(shè)施等不納入；生態(tài)環(huán)境監(jiān)測監(jiān)管等能力建設(shè)、樓堂館所，以及調(diào)查評估等工作任務(wù)不納入。

3. 關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)能反哺

首先，關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)的謀劃要契合當?shù)匕l(fā)展實際。需要符合國家和地方產(chǎn)業(yè)政策、空間管控等各項要求，契合當?shù)厣鐣?jīng)濟發(fā)展實際，結(jié)合區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀基礎(chǔ)與需求預期等確定關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)內(nèi)容。

其次，關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)項目應(yīng)相互關(guān)聯(lián)、有效融合。《入庫指南》指出“項目邊界清晰，生態(tài)環(huán)境治理與產(chǎn)業(yè)開發(fā)之間密切關(guān)聯(lián)、充分融合，避免無關(guān)項目捆綁。”但在實踐中，往往難以把握關(guān)聯(lián)性的內(nèi)在邏輯，捆綁無關(guān)聯(lián)子項目，導致項目邊界不清，融合關(guān)系不明。一般而言，要求產(chǎn)業(yè)項目在地理位置、資產(chǎn)形成、收益實現(xiàn)等方面和生態(tài)環(huán)境治理存在關(guān)聯(lián)性。一方面，在空間上相鄰，確保生態(tài)環(huán)境治理與產(chǎn)業(yè)開發(fā)空間位置關(guān)系臨近，滿足增值要求；另一方面，生態(tài)環(huán)境治理與產(chǎn)業(yè)之間要存在產(chǎn)業(yè)鏈上下游的關(guān)系。關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)要對生態(tài)環(huán)境質(zhì)量有較高的依賴性；生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的改善要對關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)開發(fā)具有明顯的價值提升作用。

最后，科學測算關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)項目收益，實現(xiàn)項目收益自平衡。為強化項目收益內(nèi)部反哺機制，需在項目層面實現(xiàn)關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)收益補貼生態(tài)環(huán)境治理投入，成本收益測算范圍不能超出依托項目范圍，不能泛化項目收益，且項目收益來源應(yīng)符合金融機構(gòu)融資的要求。與此同時，項目收益應(yīng)非財政化和非地產(chǎn)化，不以土地出讓收益、稅收、預期新增財政收入等返還補助作為項目收益。另外《入庫指南》以及項目實際申報經(jīng)驗顯示，生態(tài)環(huán)境部要求項目不得在土地上下功夫，土地一二級聯(lián)動、社會資本參與土地一級開發(fā)、商業(yè)類地產(chǎn)開發(fā)等均不受支持。

4. 投資規(guī)模“小而美”

在確定EOD項目投資規(guī)模時，不能盲目求大求多。一是需要考慮項目投入與產(chǎn)出相平衡問題，根據(jù)項目經(jīng)驗，算好賬、算對賬、算平賬，項目包裝過大，項目收益與投入難以有效平衡。二是應(yīng)結(jié)合項目所在地的實際情況，與當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平、地方財政能力、市場主體信用等級相適應(yīng)，因地制宜設(shè)置項目規(guī)模，否則往往無法保障項目融資落地。

5. 隱性債務(wù)把控好

地方政府隱性債務(wù)是指地方政府在法定債務(wù)預算之外，直接或間接以財政資金償還，或者違法提供擔保等方式舉借的債務(wù)，其核心特征主要為：決策主體是政府，資金用途為公益，償債資金來源最終為財政。因此，對于EOD項目，一是要嚴格按照環(huán)境治理與產(chǎn)業(yè)發(fā)展項目一體化實施，收益反哺的原則，科學謀劃布局關(guān)聯(lián)生態(tài)產(chǎn)業(yè)項目，確保項目實現(xiàn)投入產(chǎn)出自平衡，測算不得將與本項目相關(guān)的政府收入納入項目收益；二是不涉及運營期間政府付費，不以土地出讓收益、稅收、預期新增財政收入等返還補助作為項目收益；三是通過公開競爭程序選擇實施主體，簽訂《EOD合同》，有效分配和隔離風險；四是政府不為項目實施提供任何形式的融資承諾和擔保。

隨著政策完善EOD模式正在走向成熟，EOD項目也正在隨著模式成熟而變得更加有效。無論是地方政府還是項目實施主體在謀劃EOD時，要時刻掌握最新的政策要求，對實時政策充分理解到位，如此才能讓謀劃的項目更精準落地。一般長期致力于EOD政策研究和實踐操作的咨詢機構(gòu)，在此類項目謀劃中更具前瞻性和落地性，咨詢機構(gòu)的盡早參與更有利于EOD項目謀劃實施。